노무현 대통령이 지난달 25일 취임 2주년을 맞았다. 취임 벽두부터 몰아닥친 거센 개혁의 바람은 반칙과 특권의식에 사로잡혀있던 우리 사회에 격변을 몰고왔다. 지난 2년간만큼 경제정책의 방향과 철학을 놓고 온 나라가 격론에 휩싸였던 적은 없었을 것 같다. 수십년간 계속돼온 '성장 우선' 패러다임이 '분배형 성장'으로 전환되는 과정에서 생겨난 필연적 결과였다. 변화의 열풍 속에 참여정부는 재벌개혁, 조세정의 구현, 부동산시장 안정 등에 특히 많은 노력을 기울였다. 청와대와 여권은 "집권 3년차야말로 의욕적으로 일할 만한 시점"으로 꼽기도 한다. 집권 3년차를 맞은 참여정부는 이제 혼돈과 불확실성의 장막을 걷어내고 선진한국의 새 역사를 창조하겠다는 구상이다. 본지는 참여정부 2년에 대한 공과를 평가하고 잔여 임기 3년의 과제와 전망을 짚어본다.
실용주의 국정운영 기조를 대폭 강화
◆참여정부 공과(功過)와 향후 국정기조
높은 파고와 격랑에 휩쓸려 출렁거렸던 참여정부가 출범 2주년을 고비로 일대 전환점을 맞았다. 지난 2년간 '3김시대'의 어두운 유산과 적폐를 털어내는데 주력했다면 앞으로는 선진한국 건설을 위한 비전과 청사진을 국민에게 명확하게 제시함으로써 새로운 역사의 장(場)을 열어가겠다는게 노 대통령의 다짐이다.
사실 지난 두해는 일찍이 유례를 찾기 힘든 정치적 대형사건들이 꼬리를 물고 이어진 그야말로 격동의 시기였고 도전과 응전, 파격과 충격으로 점철된 정치적 실험기였다.
집권 초기부터 터져나온 북핵 위기와 한미동맹 갈등을 비롯, 대통령 측근비리, 대선자금 수사, 노 대통령의 재신임 발언 파장과 탈당, 대통령 탄핵사태, 4.15 총선, 신행정수도 건설 위헌 판결, 한일협정문서 공개, 과거사 진상규명 착수 등 파노라마처럼 진행돼온 일련의 사건들은 현기증이 날 정도였다. 전혀 경험하지 못한 질풍노도(疾風怒濤)의 시기를 보내면서 정치 사회 전반에 엄청난 변화의 소용돌이가 몰아쳤고, 이로 인해 엄청난 시련과 고통, 혼란을 감수해야 했다.
특히 대통령 측근비리와 대선자금 수사 과정을 겪으면서 정재계 인사들이 줄줄이 구속되고 내수 부족에 따른 극도의 경제 위축, 민생고(苦) 가중 등의 큰 후유증을 겪기도 했다. 정부 고위당국자조차 "마치 2만볼트(V) 고압선에 앉아 있는 기분이었다"고 술회할 정도였다. 그러나 청와대는 이런 진통과 고통은 선진사회로 도약하기 위해 반드시 한번은 거쳐야 할 '역사의 숙명'이었다는 생각이다. 우리의 발목을 잡는 족쇄를 풀어야만 진정한 국민통합이 이뤄지고 새로운 미래로 도약할 수 있다는 논리인 것이다.
집권 3년차인 올해부터는 보수와 진보, 성장과 분배, 친노(親盧)와 반노(反盧), 논리에 천착하지 않고 실용주의 국정운영 기조를 대폭 강화, 민생, 경제 올인과 북핵문제 타결을 통해 국운을 열어재치고 '대한민국호'의 비상(飛翔)을 이뤄내겠다는 의지를 천명했다는 지적이다.
그러나 예측 불허의 북핵문제를 비롯, 고유가 행진과 중국 위앤화 절상 등에 따르는 경제난, 과거사 진상조사로 인한 사회적 파장과 정치권 후폭풍, 차기를 의식한 여권내 갈등구조 심화 가능성 등 여러 변수들을 감안할 때 참여정부의 성공 여부는 이제부터가 관건이라는 게 중론이다.
◆노대통령 스타일 변화
참여정부 출범이 2년이 지나면서 노무현 대통령의 언행에 적지 않은 변화가 감지되고 있다. 통치권자로서의 국정철학 같은 본질적 변화가 있느냐는 논란은 제쳐놓고, 적어도 일반에는 노 대통령이 바뀌고 있는 것처럼 인식되는 것은 분명해 보인다. 실제 지난해 하반기 이후 정치적 반대세력의 공격소재로 왕왕 활용됐던 자극적이고 공세적인 표현은 손에 꼽을 정도로 줄어들었다.
때마침 노 대통령은 눈꺼풀이 처져 생기는 불편함을 없애는 수술을 받고 쌍꺼풀이 생기면서 인상이 한결 부드러워졌다는 인상도 풍겼다. 이처럼 괄목할 만한 표면적인 변화는 국정운영에도 나타나고 있다는 분석이 많다. 특히 대통령의 국정철학이 반영되는 인사의 기준이 자기 사람을 중시하는 코드형에서 자리에 맞는 사람을 심는 실무형으로 바뀌고 있다. 비록 여론의 집중포화를 맞고 불발에 그쳤지만, 과거 정부 때 도덕성 시비로 물러났던 이기준 전 서울대 총장을 교육부총리에 임명하고, '친노진영'에서 족벌언론으로 지칭했던 중앙일보의 홍석현 회장을 주미대사에 기용한 것이 단적인 사례다.
그렇다면 노 대통령은 정말 바뀌고 있는 것일까. 이에 대해 참모진들은 피상적으로 그렇게 보이는 것일 뿐이라는 반응이다. 대통령이 온화한 이미지로 탈바꿈한 것처럼 비쳐지는 것도 초미니 여당이었던 열린우리당의 의회내 과반 확보 등 정치지형 변화에 수반되는 자연스런 현상이란 것이다.
김종민 청와대 대변인은 "문제의 핵심은 시스템 변화에 있다"고 말한다. 실제 지난해 하반기부터 분권형 국정운영 시스템을 도입함에 따라 일상적인 국무는 총리가 맡고 대통령은 국가의 중장기적 전략과제에 치중하면서 노 대통령이 현실정치 전면에 나설 수 있는 물리적 기회가 크게 줄어들었다.
행정수도 위헌사태와 지율 스님의 단식투쟁에 이은 북한 핵보유 선언 파동에 이르기까지 대통령 스스로 각종 현안에 대해 가급적 언급을 자제하면서 시스템에 의해 풀어가려는 자세를 견지하면서 현실정치와 자연스럽게 선을 긋게 됐다는 것이다.
이런 구조적 측면에서 미뤄볼 때 노 대통령의 '초심'은 바뀌지 않았다는 추론이 가능하다. 재벌들이 투자의 걸림돌이라는 논리를 펴며 줄기차게 폐지를 요구하고 있는 출자총액제한제도 문제만 해도 노 대통령은 현 제도에서 무엇이 과연 걸림돌이 되는지 구체적 내용을 제시할 것을 주문했다. 다만 대통령 자신도 모르게 말투나 집무 스타일에 있어 작지만 큰 변화가 있다는 시각은 설득력이 있어 보인다.
이를 놓고 언론 등 외부에선 집권 3년차에 접어들면서 대통령직에 완벽히 적응했기 때문이란 반응과, 우리 나이로 올해 예순이 된 대통령이 손녀들을 둔 할아버지가 되면서 포용력이 커졌기 때문이라는 등 해석이 분분하다. 아무튼 노 대통령이 새해 첫날 "올해는 사회적으로 큰 갈등이나 싸울 일은 없을 것 같다"고 단언하는 등 스타일 면에서 한결 여유와 안정감을 주고 있는 만큼 앞으로는 대통령의 말로 인해 시끄러워지는 일은 찾아보기 힘들 것이라는 전망도 있다.
북핵 악몽 시달려 온 참여정부 또 시험에 드나
◆참여정부 출범후 파워엘리트 부침
참여정부 출범 2년만에 권력집단 내부에서는 의미 있는 변화가 일어났다. 노무현 대통령을 정점으로 정권을 떠받쳐온 핵심 파워엘리트가 대거 교체된 것이다. 인재풀이 넓지 않다는 현 권부내 인적 변화를 놓고는 갖가지 분석이 있지만, 개혁과 실용을 양날개로 출발했던 노 대통령의 국정운영 기조가 실용 쪽으로 다소 무게중심으로 옮긴 데 따른 것이란 해석이 유력해 보인다.
실제 권부를 상징하는 청와대 비서실부터 물갈이 수준의 대폭적인 인적 교체가 이뤄졌다. 통치권자를 지근거리에서 보좌한다는 점에서 여당 대표, 국무총리와 함께 권력핵심으로 통하는 비서실장을 비롯해 1기 수석 및 보좌관 대부분이 2년 사이에 청와대를 떠났다.
단순한 자리 이동보다 더 의미있는 청와대 내부 변화는 성향이 다소나마 바뀌었다는 데 있다. 대통령 당선 전부터 정치역정을 함께 해왔던 운동권 출신의 386 측근그룹이 청와대를 상당수 떠났고, 그 빈 자리를 학계와 관료 출신 등 중도․보수 성향의 전문가그룹이 주로 메운 것이다. 관료 출신인 김완기 소청심사위원장이 시민단체 출신인 정찬용 인사수석의 뒤를 이은 점은 청와대의 실용노선 강화로 이해된다는 점에서 그 의미가 각별하다.
물론 청와대의 성격 변화의 폭은 정부보다는 덜한 편이다. 초기 멤버인 이병완 홍보수석이 홍보문화특보로 이동했지만 후임에 친노 성향의 정치학자로 각인돼 있는 조기숙 이화여대 교수가 들어앉았고, 앞서 노 대통령의 정치적 반려자인 이강철씨가 대선 이후 줄곧 외곽에서 머물다 새해초 시민사회수석으로 기용됐다. 또 386 중에서도 윤태영 부속실장과 천호선 국정상황실장, 김종민 대변인은 요직에 중용됐고, 홍보 파트의 안영배, 양정철 비서관은 재신임됐다.
노 대통령의 현실정치 권력의 중심축을 이루게 된 열린우리당 내부에서도 신당 창당과 총선, 내부 노선투쟁 등을 거치면서 인물 교체 현상이 두드러졌다. 노 대통령이 후보시절 차기 주자로 내세웠던 정동영 통일부 장관은 신당창당과 총선 승리를 이끌며 김근태 보건복지 장관과 함께 차기 반열에 올라섰고, 이해찬 의원도 국무총리에 전격 발탁되면서 잠룡의 대열에 가세했다. 또 여권 외곽에 머물던 개혁당의 유시민 의원과 노사모 회장 출신인 명계남 국민참여연대 의장도 여당내에서 무시못할 존재로 부상했다.
반면 386 측근그룹의 위세는 정권 초기에 비하면 상당히 위축된 모습이다. 당정분리 탓에 현실적인 대통령 권력이 여당에 미치지 못하면서 청와대 국정상황실장을 지낸 이광재 의원과 대통령의 왼팔이란 안희정씨는 김대중 전 대통령의 핵심측근인 박지원씨 등 과거 실세들처럼 일반적으로 인식되는 실력자의 모습과는 동떨어져 있다. 과거에는 청와대가 지시하면 안 되는 것이 없었지만 이제는 대통령 스스로 "당이 청와대에 개입하는 일이 없었으면 한다"고 당부할 만큼 당정관계의 무게중심이 이동한 것이다. 물론 변수도 있다. 오는 4월이나 10월 예정된 국회의원 재보선을 전후해 여대야소의 정국구도가 바뀌고, 민주당과의 통합론이 전면에 부상할 경우 파워엘리트 그룹이 재편되는 상황이 올 수도 있다.
◆시험대 오른 북핵외교
최근 참여정부는 북핵외교 시험대에 섰다. 최근 북한이 핵무기 보유 선언이라는 초강수를 둔 데 대해 미국이 이를 의도적으로 무시한 채 외교적 압박으로 가닥을 잡으면서, 북한의 추가조치를 비롯한 상황 악화가 예상되기 때문이다. 2002년 10월 제임스 켈리 전 미 국무부 동아태담당 차관보의 방북으로 불거진 제2의 북핵사태가 확산일로를 걷는 상황에서 출범하는 바람에 지난 2년 내내 북핵 악몽에 시달려 온 참여정부가 또 다시 시험에 들게 된 것이다.
작년 말 노무현 대통령은 APEC(아시아태평양경제협력체)을 계기로 열린 한미정상회담에서 북핵문제의 평화적, 외교적 해결 기조를 재확인해 미 대선을 전후로 형성된 미 행정부내 일부의 대북 강경기류에 쐐기를 박기도 했다. 정동영 NSC(국가안전보장회의) 상임위원장 겸 통일부 장관도 지난 1월 다보스 포럼과 그에 앞선 베를린 방문에서 핵문제 해결을 위한 북한의 전략적 결단을 촉구하는 등 적극적인 북한 견인 행보를 해왔다.
특히 작년 6월 3차 6자회담이후 8개월 가까이 북핵 회담이 교착상태를 보였지만 그 기간에 증권시장 불안 및 국가신인도 하락으로 이어지지는 않았다.
그러나 상황은 일거에 급변했다. 특히 북한의 주장대로 '핵무기 보유'가 사실이라면 대원칙인 한반도 비핵화가 이미 깨졌다고도 할 수 있다. 또 미국은 북한이 6자회담에 "무조건, 신속히" 복귀하지 않을 경우 대북 '압박 네트워크'를 본격화하려는 의도를 본격화하고 있다.
문제는 지금부터다. 북핵 문제를 둘러싸고 미, 중, 일, 러의 계산법이 각각 다르겠지만, 주도면밀한 상황 분석과 대안 제시로 묘안을 짜내 해법을 찾아야 한다고 북핵 전문가들은 입을 모으고 있다. 정부도 북한에게는 전략적 결단을 촉구하는 한편 미국에게는 전향적 선택을 유도키로 방향을 잡은 것으로 보인다. 남은 것은 이를 어떻게 현실화하느냐다.
일단 남북당국간 대화가 중단된 상태에서 중국의 설득노력에 기대는 게 불가피하겠지만 빠른 시일내에 북한과의 직접 대화채널 복원이 시급하다는 지적이다. 이를 위해 대북 특사파견도 신중히 검토할 필요가 있다는 것. 이와 함께 압박으로 가닥을 잡아가고 있는 부시 2기 행정부를 설득해 미국이 포괄적 접근을 통해 북핵문제를 해결하도록 유도하는 외교력이 절실하다는 지적이다.
◆새 지평 여는 한미관계
지난 2003년 2월 참여정부의 출범이후 한동안 긴장되고 불편했던 한미관계는 두 해를 거치면서 전반적으로 안정 국면에 접어든 것으로 평가되지만, 점차 위기가 고조되는 북핵 문제가 한미관계의 아킬레스건이 될 가능성이 높다고 본 것이다. 사실 한미 양국은 지난 2001년 1월 부시 1기 정부가 들어서고 2002년 2월 한국에 참여정부가 출범한 이후 동맹 역사상 가장 힘든 세월을 보냈다. 그로부터 2년이 지난 지금에는 한미관계는 갈등과 조정의 진통을 대부분 마무리하고, 새로운 도약을 위한 비전을 찾고자 서로 진지하게 머리를 맞대고 있다.
2002년 5월 노 대통령의 방미 및 부시 대통령과의 한미정상회담을 거치면서 두 나라 정부간 코드 맞추기가 시작됐고, 그 결과 작년 11월 칠레 산티아고에서 진행된 한미정상회담에서 양국간의 굳건한 공조는 어느 정도 재확인되었다. 그 과정에서 북핵 문제의 평화적. 외교적 해결 원칙의 확인을 비롯, 한국군의 이라크 파병 및 추가파병, 부시 정부의 GPR(해외주둔미군재배치계획)에 따른 주한미군 감축 및 한강이남 재배치, 용산기지 이전 등 주요 동맹현안을 대부분 타결지었다.
예민한 동맹현안을 다루면서 양국 정부간 이해는 커지고 감정의 골은 어느 정도 메워졌으며, 그에 따라 신뢰도 쌓여갔다고 볼 수 있다. 특히 작년 6월 고 김선일씨의 피랍 당시 한국군의 추가파병을 철회하지 않을 경우 김씨를 살해하겠다는 이라크 테러단체의 위협에도 불구, 정부가 추가파병 원칙을 재확인한 것은 한국에 대한 미국의 냉소적 시각을 많이 바꿔 놓았다.
부시 2기 정부 들어 라이스 국무장관이 부시 대통령의 절대적 신임을 받고 있는 점은 콜린 파월 전 장관과는 달리, 향후 북핵 대처 과정에서 대북 협상을 추구하는 국무부에 힘이 실리고, 6자회담 미측 수석대표이자 동아시아태평양 차관보에 행동력을 갖춘 협상가인 크리스토퍼 힐이 결정된 것도 북핵 문제의 평화적. 외교적 해결 가능성을 높여주는 대목이라는 것이 국내 전문가들의 대체적인 분석이다. 물론 한미간 양자현안도 남아 있다. 용산기지이전협정의 후속조치로 경기도 평택 지역의 대체부지 확보 문제와 함께, 주한미군 방위비 분담협상, 주한미군의 성격변화 및 그에 따른 전략적 유연성 문제 등도 간단치 만은 않은 사안들이다.
전문가들이 본 '집권 3년차 6대 과제'
"기업 일할 맛나게, 민생 주름살 펴줘라"
출범 2주년을 맞는 노 대통령과 참여정부에 대한 평가는 현재진행형이다. 무엇보다 경기침체를 어떻게 풀어 가느냐, 서민생활의 고통을 덜어줄 수 있느냐가 가장 중요한 과제로 꼽힌다. 전국적 선거가 없는 올해가 참여정부가 사실상 신명나게 일할 수 있는 마지막 1년이 될 것이라는 전망도 나온다. 3년차를 맞은 노 대통령은 변화하고 있고 참여정부에 대한 국민의 평가와 기대도 바뀌고 있다. 분명한 것은 앞으로 남은 3년이 어느 때보다 중요하다는 점이다.
◆실용주의 노선 실질정책 반영돼야
노무현 대통령이 지난해 말부터 분명히 하고 있는 실용주의 노선과 경제활성화의 상관관계에 대해 경제전문가 집단은 일단 긍정적으로 평가하면서도 실제 정책변화에 반영돼야 할 것이라는 기대를 내비쳤다. 전문가집단의 21.6%는 노 대통령의 실용노선이 불확실성을 없애고 경제주체들의 심리와 분위기를 바꿔 경제 활성화에 도움이 되고 있다고 평가했다. 또 조사 대상의 절반 이상인 62.4%는 노 대통령의 실용주의 노선이 내수 회복과 기업들의 투자확대 효과를 낳기 위해선 실질적 정책으로 이어져야 할 것이라고 응답했다. 노 대통령의 실용주의 노선이 실제 내수회복과 투자확대를 위한 정책으로 이어지고 있다는 응답은 16.0%에 그쳐 앞으로 보여줘야 할 일들이 더 많은 것으로 분석됐다.
◆신성장동력 확충-일자리 창출 앞장을
노무현 대통령이 새로운 화두로 제시하고 있는 선진한국 도약과 선진경제 진입이라는 정책목표를 달성하기 위해서는 반기업정서 극복책의 마련과 기업가정신의 고취가 가장 필요한 것으로 지적됐다. 참여정부가 정책목표로 추진하고 있는 선진경제 도약을 위해 가장 중요한 과제는 무엇이냐는 질문에 대해 전체 응답자의 31.3%는 반기업정서의 극복과 기업가정신의 고취라고 답변했다. 이어 신성장동력의 확충(24.6%), 경기 활성화를 통한 일자리 창출(22.4%)을 지적했다.
반기업정서의 극복과 기업가정신의 고취가 가장 중요한 과제라는 응답이 많은 것은 역설적으로 참여정부 집권 2년 동안 대(對)기업정서가 상당히 악화됐음을 반증하는 결과로 풀이된다.
◆출총제 완화, 폐지-감세정책 서둘러
경기회복의 불씨를 살리고 기업투자를 촉진하기 위해 어떤 정책이 가장 필요하다고 보느냐는 질문에 대해 전문가집단은 출자총액제한제도 추가완화 및 폐지(34.1%) 적극적인 감세정책의 추진(24.2%) 세제 및 자금지원을 통한 자영업 적극 육성(23.5%)의 순으로 응답했다. 이어 과도한 부동산 규제 완화(12.1%), 기업경영권 방어대책 마련(6.1%) 순이었다.
기업인들만 놓고 봤을 때 이 질문에 대한 응답은 단연 출자총액제한제의 추가완화와 폐지가 31.5%로 평균치보다 높았다. 설문대상 표본수가 적긴 하지만 경제연구소 연구원 응답자의 66.7%가 출자총액제한제의 추가완화 및 폐지를 경기회복의 최우선 과제로 꼽은 점도 눈에 띄었다.
◆국민소득 2만달러 2008년이후 가능
일반적인 선진국의 지표로 꼽히는 국민소득 2만달러 달성은 참여정부 임기 내에는 어렵다는 전망이 많았다. 하지만 경제전문가 집단은 2만달러 달성의 꿈은 시기가 문제이지 영원히 이뤄질 수 없는 것은 아니라는 예측을 내놓았다. 참여정부 임기가 끝나는 오는 2008년 이내 2만달러 달성이 불가능하다는 대답은 39.2%로 나타났다. 조사 대상 전문가집단의 가장 많은 41.6%는 참여정부 임기 이후에 2만달러 달성이 가능할 것이라고 응답했다. 참여정부 임기가 끝나는 2008년 이전이라도 2만달러 달성이 가능하다는 응답은 17.5%로 나타났다. 달러화에 대한 원화 환율상승 등의 효과가 반영될 경우 `수치적`으로 가능할 것이라는 견해로 분석됐다. 향후 10년 이내 불가능하다는 견해도 소수이긴 하지만 6.6%로 조사됐다.
◆충청권에 행정타운 건설 가닥 잡힐 것
헌법재판소의 위헌 결정으로 신행정수도 건설이 무산된 이후 정부와 정치권을 중심으로 행정중심도시 건설을 위한 대안 모색작업이 이뤄지고 있다. 행정수도 건설 대안에 대한 논란은 향후 최종 합의과정에서 끊이지 않을 전망이다.
행정중심도시 건설 등 신행정수도 건설 대안이 어떻게 추진될 것으로 전망하느냐는 질문에 대해 경제전문가들의 전망은 소규모 행정타운을 충청권에 건설하는 방식으로 가닥이 잡힐 것(35.1%)이라는 전망이 우세했다. 중앙행정부처를 대거 이전하는 방식으로 추진될 것이라는 응답도 28.4%를 차지, 소규모 행정타운을 합쳐 신행정수도 건설은 무산됐지만 대안이 추진될 수 있을 것이라는 예상이 절반을 넘었다.
◆경기 회복이 최우선, 실업난 해소도 절실
뭐니뭐니 해도 집권 3년차를 맞는 참여정부의 최대 국정운영 과제는 경제문제로 꼽혔다. 전문가 집단은 회복 조짐을 보이고 있다고는 하지만 경기침체와 실업난이 참여정부의 향후 국정운영에 가장 큰 부담이 될 것이며, 이를 국정 최우선 과제로 삼아야 할 것이라고 지적했다. 집권 3년차를 맞는 참여정부가 앞으로 극복해야 할 과제는 무엇이냐는 질문에 전체 응답자의 65.7%가 경기침체와 실업난이라고 답변했다. 이어 개혁 후퇴에 대한 반발과 조기 레임덕(권력누수현상)에 대한 우려가 각각 13.1%로 다음 과제로 꼽혔다. 열린우리당의 과반수 붕괴 우려(4.4%)와 남북관계 악화 우려(3.6%)는 상대적으로 낮아 경제문제가 향후 국정운영의 가장 큰 과제이며 짐이 될 것으로 분석됐다. 특히 정치인의 90%가 참여정부가 앞으로 극복해야 할 과제로 경기침체와 실업난을 꼽아 눈에 띄었다.
