[시사매거진 246호=박희윤 기자] 사회적으로 GDP 성장률에 미치지 못하는 낮은 가계소득 증가율과 높은 가계부채와 같은 소득양극화 문제가 사회통합과 발전에 큰 걸림돌로 작용하고 있다는 판단 아래 그에 대한 정책적 대안으로 소득 활성화를 중심으로 하는 성장이론이 대두되었다. 문재인 정부는 저성장과 사회 불평등 해소를 위한 대책으로 소득주도성장이라는 이름 아래 내수시장의 활성화와 총수요 진작을 위한 정책을 펴기 시작하였다. 바로 최저임금인상을 통한 노동소득의 증가와 공평한 소득분배이다. 하지만 최저임금제도는 적지 않은 논의가 된 주제임에도 불구하고 여론뿐만 아니라 전문가들, 정치권에서도 찬반논쟁이 치열하다.

소득주도성장론

소득주도성장론(所得主導成長論, Income-led growth)은 문재인 정부의 경제정책이다. 가계의 임금과 소득을 늘리면 소비도 늘어나 경제성장이 이루어진다는 이론으로, 포스트케인지언(Post-Keynesian) 경제학자들이 주장한 임금주도성장론(賃金主導成長論, Wage-led growth)을 바탕으로 하고 있다. 원래는 임금주도성장이었으나, 대한민국으로 들어오면서 소득주도성장이 되었다.

소득주도성장론은 문재인 대통령이 새정치민주연합 대표가 된 2015년부터 당론이 됐다. 홍장표 전 청와대 경제수석이 부경대학교 재직 당시, 관련 논문을 발표하면서 민주당에 이를 소개하는 역할을 적극적으로 해왔다. 홍 전 경제수석은 “소득분배 개선이 큰 폭의 소비 증가를 유발하며, 기업의 투자를 촉진한다”며 “자본친화적 분배정책에서 노동친화적 분배정책으로 전환될 필요가 있다”고 주장하였다.

문재인 정부 출범 이후 ‘소득주도성장-공정경제-혁신성장’이 3대 경제정책 기조로 설정되었다. 각 정책을 진두지휘하는 인물로 장하성 청와대 정책실장이 소득주도성장을, 김상조 공정거래위원장이 공정경제를, 김동연 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 혁신성장을 추진하는 인물로 꼽힌다. 문재인 대통령은 “우리 정부의 기조 가운데 소득주도성장과 공정경제는 보다 포용적이고 따뜻한 성장, 정의로운 성장을 이루기 위한 경제성장 방법인데 비해, 경제성장의 기반을 만들어내는 것은 혁신성장에서 나온다”고 경제 기조에 대해 설명한 바 있다.

소득주도성장에 대한 이론적 공방

홍장표 전 청와대 경제 수석은 소득주도성장에 대해 이렇게 설명했다. 경제가 수요주도적(demand-led)이기 때문에 실질임금이 상승하면 소비가 증가하고, 그 결과 노동수요가 증가해 실업이 감소한다는 것이다. 또 포스트케인지언들은 ‘시장 메커니즘’이 자율적으로 균형을 찾아가지 못할 수 있다고 생각한다. 결국 바람직한 임금 및 투자 수준을 달성하기 위해 정부 개입은 바람직하다. 홍 전 경제수석은 2014년 발표한 논문에서 “노동 소득이 유효수요와 생산성을 증진시키는 거시경제적 이득이 1997년 외환위기 이후 강화되었다”는 연구 결과를 내놨다. “소득분배 개선이 큰 폭의 소비 증가를 유발하며, 기업의 투자를 촉진한다”며 “자본친화적 분배정책에서 노동친화적 분배정책으로 전환될 필요가 있다”고 주장하기도 했다.

반면 주상영 건국대 교수는 홍장표 전 수석으로 대표되는 소득주도성장론의 논리적 맹점을 여러 각도에서 비판했다. 먼저 ‘임금’을 정책의 궁극적 목적이자, 핵심 수단으로 삼을 수 없다고 주 교수는 주장했다. “기존 경제학의 성장이론은 무수히 많은 실증분석에 의해 검증을 받은 반면, 임금주도성장론을 지지하는 실증적 근거는 약한 편”이라는 지적이다. 또 그는 이론적인 일관성이 부족하다고 말하기도 했다. ‘임금주도 경제’와 ‘이윤주도 경제’를 나누어 임금주도 경제의 경우 소득 제고가 생산성을 높인다는 임금주도성장론에 논리적 맹점이 많다는 것이다. 먼저 “임금 상승이 소비를 제고하더라도 투자와 순수출에 대한 부정적 효과가 소비에 대한 긍정적 효과를 압도하면 이윤주도형 경제체제가 된다”며 “수출비중이 높은 개방경제일수록 그러하다”고 근거를 들었다. 또 임금과 다른 경제 변수간의 인과관계에 대한 설명이 부족하다고 주 교수는 지적했다. 한발 더 나아가 “임금 몫을 외생적(다른 경제 변수의 영향을 받지 않고, 외부에서 충격을 가해 다른 경제 변수를 조절할 수 있다는 의미)으로 간주한다 하더라도, 임금 주도 성장을 할 경우 경제 주체들의 행동이 바뀌기 때문에 결국 경제 모형의 가정과 다른 결과가 나올 것”이라고 말하기도 했다.

이 같은 주 교수의 비판은 2017년 3월 ‘리뷰 오브 케인지언 이코노믹스(Review of Keynesian Economics)’에서 피터 스콧 미국 매사추세츠주립대 교수가 발표한 ‘임금주도 성장론의 약점(Weakness of ‘wage-led growth’)’ 논문에서도 찾아볼 수 있다. 이 논문에서 스콧 교수는 “임금주도형 경제와 이윤주도형 경제를 나누고 임금을 조절해 이윤 몫을 조절할 수 있다는 발상은 인과관계에 대한 설명력이 떨어져 생산적이지 않다”고 비판했다. 또 스콧 교수는 “임금 변화와 총수요 변화의 인과관계를 예단할 수 없을 뿐만 아니라, 노동시장과 상품시장의 연관관계도 제대로 분석하지 못하고 있다”고 비판했다.

결국 경제정책의 기반으로 삼기에는 이론적인 정합성이 떨어지고 실증 분석을 통해 검증되지도 못했다는 얘기다.

한국의 최저임금제

대한민국 최저임금법에 따르면 최저임금제도의 목적은 근로자에 대하여 임금의 최저수준을 보장하여 근로자의 생활안정과 노동력의 질적 향상을 꾀함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하게 함을 목적으로 하는 것이다. 우리나라는 1986년 12월 31일, 최저임금법을 제정 및 공포하였고, 1988년 1월 1일을 기점으로 최저임금제를 실시하였다. 당시 시간당 최저임금은 462.5원으로, 당시 라면 한 봉지 가격이 100원, 짜장면 한 그릇의 가격이 759원이었던 것에 비하면 낮은 금액이다. 이러한 최저임금은 2001년 2,100원, 2005년 3,100원, 2010년 4,110원으로 매년 상승하여 현재 2018년에는 7,530원의 최저임금제를 시행하고 있다. 특히 2018년에 소득주도성장에 관심을 갖는 정부의 정책으로 16.4%라는 급격한 상승폭을 기록하며, 찬반논쟁에 불씨를 당겼다. 우리나라의 영세 자영업자의 비중이 굉장히 큰 만큼 최저임금을 둘러싼 찬반논쟁은 계속해서 격렬해지고 있는 실정이다.

찬성 측에서는 주로 타 선진국들의 최저임금에 비하여 우리나라의 임금이 낮은 축에 속하기 때문에 올릴 필요성이 있으며, 소비를 진작시키고 이를 통한 총수요의 증가로 경제 전체의 파이가 커질 뿐만 아니라 임금 격차와 경제 불평등을 완화하기 위한 빈곤층에게 더욱 절실한 제도라 고 설명한다. 반면, 반대 측은 인건비에 대한 부담을 더욱 증가시키기 때문에 자영업자 비율이 높은 우리나라의 실정과 맞지 않으며 인위적인 임금조절로 인하여 고용 축소 등의 부작용이 만만치 않을 것이라는 입장을 내세우고 있다.

한국개발연구원(KDI)은 지난 6월 최저임금제의 쟁점 논의와 정책방향 에 대한 보고서를 발표하였다. 보고서는 최저임금이 대폭 상승했음에도 불구하고 큰 부작용 없이 정착 중에 있으며, 본래의 목적인 저임금 근로자의 일자리 개선에 도움이 되고 있다고 말했다. 하지만 지금과 같은 가파른 상승세를 계속해서 유지할 경우, 부정적인 결과가 나올 것이라고 예측했다. 결국 “최저임금 인상속도를 조절하는 방안도 고려할 필요가 있다고 생각된다”는 결론을 내고 있다.

경제 위기인가 과도기인가

통계청에 따르면 2018년 일사분기(1~3월) 소득 5분위 배율(상위 20%의 평균소득을 하위 20%의 평균소득으로 나눈 값)은 5.95배로, 통계 작 성 이후 최고치를 기록했다. 분배가 나빠진 것이다. 일자리 상황도 어둡다. 지난 1월 30만 명을 넘던 취업자 수 증가폭이 2월부터 10만 명대로 떨어져 회복될 기미를 보이지 않았다. 7월 11일 통계청이 발표한 6월 고용 동향에서도 취업자는 2712만6,000명으로 전년 대비 10만6,000명 증가했다. 취업자 수 증가폭이 5개월 연속 10만 명대 이하로 나타난 것은 2008년 글로벌 금융위기 이후 처음이다.

더욱이 지난 9월 12일 통계청이 2018년 8월 고용 동향을 보면 그 수치는 더욱 하락한다. 8월 임시근로자는 전년 대비 18만7천 명(-3.7%)이 줄고, 일용직 근로자도 5만2천 명(-3.6%)이 줄었다. 고용률 또한 전년 동월대비 0.3% 하락하였고, 청년실업률은 전년동월대비 0.6% 상승해 1999년 이후 가장 높다.

업종별로 구분할 때 제조업과 도매 및 소매업 근로자 수가 계속 줄어들 고 있다. 이는 올해부터 적용된 최저임금 인상과 근로시간 단축의 영향이 크다고 볼 수 있다. 전체 고용동향도 8월 취업자는 2천690만7천 명으 로 1년 전보다 3천 명 증가하는데 그쳤다. 지난 7월 5천 명에 이어 8년 7개월만에 최저치를 기록했다. 고용의 내용도 악화되고 있다. 36시간 이상 취업자는 1,651만3천 명으로 136만6천 명(-7.6%)이 감소하였으나, 36시간 미만 취업자는 977만5천 명으로 136만8천 명(16.3%)이 증가한 것은 고 용의 질이 악화되고 있는 것을 단적으로 보여주고 있다. 시장원리에 따라 일거리가 없으면 취업자가 줄어드는 제조업(-10만5천 명, -2.3%), 교육서비스업(-3만6천 명, -1.9%), 사업시설관리·사업지원 및 임대 서비스업(-11만7천 명, -8.4%) 등에서는 큰 폭으로 감소했다. 60세 이상 취업자 수는 27만4천 명으로 큰 폭으로 증가되었고 한창 일을 해야할 30·40대의 취업자가 전년 동월 대비 23만6천 명이나 줄었다. 2018년 실업자 수는 전년 대비 13만4천 명이 늘어난 113만3천 명으로 1999년 이후 최고치를 갱신했고, 연령별로는 20대부터 한 가정의 가장들인 30대 40대 50대까지 연령대에서 모두 실업률과 실업자 수가 증가했다. 특히 음식·도소매 분야 아르바이트 일자리가 줄어들면서 청년실업률 역시 외환위기 이후 가장 높은 수준인 10%로 치솟은 것으로 나타났다.

정치권의 공방

통계청의 지표가 발표되자 야당들은 소득주도성장 정책에 대한 포화를 쏟아부었다.

윤영석 자유한국당 수석대변인은 “문재인 정부는 청년 구직자들과 자영업자, 우리 경제가 무너지고 있는 절규가 들리지 않는지 묻고 싶다”면서, “일자리 참사 현상이 갈수록 악화되고 있다. 문재인 정부는 잘못된 경제정책 실험을 당장 멈추기 바란다”고 강조했다. 윤 대변인은 통계청의 구체적인 수치 등을 언급하며 “문재인 대통령은 강신욱 통계청장이 부임하고 처음 발표된 고용동향이 최악의 성적표를 받아왔다고 이 또한 통계청장의 잘못이라며 경질하진 않을지 우려스럽다”며 지난 통계청장의 경질을 비판하는 한편, “문재인 정부는 소득주도성장 정책을 폐기하고 경제정책 기조를 하루빨리 전환해야 한다”고 요구했다.

바른미래당 김정화 대변인은 “일자리 문재앙 정부”라며, “문재인 정부가 실패한 소득주도성장을 포기하지 않는 한 고용지표는 앞으로도 개선되지 않을 것이며, 서울 부동산 가격이 폭등하는 상황에서 국민들의 소득·자산 격차는 끝을 모르고 벌어지기만 할 것이다”라고 비난했다.

민주평화당 박주현 수석대변인은 논평을 통해 “정부는 더 이상 소득주도성장을 임금주도성장으로 한정하는 오류에서 벗어나 양극화 해소를 통한 내수주도성장으로 과감하게 방향을 바꿔야 한다”며 “신속하고 정확한 처방으로 고용대란으로 신음하고 있는 국민에게 지금의 어려움을 인내할 수 있는 신뢰를 주어야 한다”고 강조했다.

반면, 더불어민주당 이재정 대변인은 브리핑을 통해 “실업률 증가와 취업자 증가 둔화 현상에 대해 무거운 책임감을 느낀다”며, 다만 “이 시기의 어려움을 최저임금 인상이나 소득주도성장 탓으로만 몰아세우는 야당의 단순한 주장은 드러난 지표들과도 맞지 않다”고 반박했다. 특히 “올해 월별 수출실적이 지난 5월 이래 4달 동안 500억 달러를 넘어서고 있고 이 추세를 이어 간다면 연 수출 실적이 사상 처음으로 6,000억 달러를 돌파할 것이라는 전망이 이어지고 있다”면서, 이런 경제의 흐름을 서민 경제에서 체감할 수 없다는 것은 “새로운 패러다임으로 우리 경제구조와 산업구조를 변화시켜 나가야 한다는 점이 더욱 자명해지고 있는 것”이라고 덧붙였다.

요지부동 청와대

현재의 지표만으로도 충분히 정책의 부작용이 발생하고 있는데도 청와대는 시간을 두고 정책의 실효성을 따져보자는 주장을 하고 있다. 경제는 현실인데도 고용이 좋아지며 경제효과를 나타내고 있다는 청와대의 아전인수식 ‘자화자찬’에 대해 경제계와 학계, 그리고 야당의 반박이 빗발치고 있음에도 불구하고 문 대통령의 태도는 요지부동이다. 오히려 취업자 수와 고용률, 상용근로자 증가, 고용원이 있는 자영업자 증가 등을 들며 고용의 양과 질이 개선되고 있다고 주장한다. 또한 성장률 역시 지난 정부보다 나아졌고 전반적 가계소득도 높아졌으며 사상 최고를 기록한 상반기 수출에서 보듯 올바른 경제정책 기조로 가고 있다고 강변한다. 하지만 현실의 모든 지표는 이와는 정반대의 결과를 보여주고 있다. 더구나 현 정부가 최대가치로 여기는 분배지표마저 최악의 수준을 보여주고 있다. 결국 보고 싶은 것만 보려는 정부가 지표 왜곡을 부추기고 있는 꼴이다. 경제계와 학계, 그리고 야당은 이에 대해 반론을 제기하며 ‘소득주도성장이란 간판 자체를 내리는 것이 이 정부가 사는 길’이라고 직격탄을 날린다.

반대를 주장하는 이들은 경제가 성장하려면 노동, 자본, 생산성 등 세 가지를 조화롭게 향상하는 방법밖에 없는데, 이를 도외시하고 소득만 올리겠다는 발상 자체가 틀렸다는 것이다. 이를 반증하듯 실질임금 증가를 이끄는 생산성이 정체된 상황에서 2년 동안 30% 가까이 올린 최저임금은 자영업자, 일용직 노동자 등 서민끼리 치고받는 빌미만 제공했다. 민간주도가 될 수 있도록 보조를 맞춰야 할 일자리정책 역시 재정만능주의로 일관하며 공무원만 늘리는 나쁜 인상만 심어줬다고 한다.

이를 극복하기 위해서는 무엇보다 핵심 산업을 선정하고 생산성과 경쟁력을 키우는 게 우선이라고 주장한다. 정부의 땜질식 일시적 소득증가 처방은 일시적 소비를 부를 뿐이며 항구적 소비를 이끌어내기 위해서는 기존 핵심 산업은 경쟁력 유지에 주안점을 두되 새로운 투자와 고용을 창출할 수 있는 신산업을 육성하라고 권고한다. 다시 말하면 각종 산업, 노동규제를 완화해 생산과 고용의 주체인 기업이 마음껏 뛰어 놀 여건을 만들어주면 자연스럽게 고용이 늘고 노동자의 소득 또한 증대될 것이라는 것이다. 그 결과로 최근 최악으로 치닫고 있는 소득과 분배의 양극화도 해소할 수 있다는 논리다.

소득주도성장의 허점

소득주도성장이란 본래 앞에서도 언급한 바와 같이 임금주도성장에 그 뿌리를 두고 있으며, 그 본래의 계획에서 어떻게 변형을 하더라도 소득증가가 정체되거나 오히려 감소해왔던 계층의 소득을 강화하여야 한다. 결국 기존의 분배 구조를 바꾸어 내는 작업이 선행되어야 한다. 하지만 특정 계층의 소득을 올리는 것은 정말로 어려운 일이다. 경제학에서는 모든 이들이 자신이 가진 생산 요소로 생산에 기여한 만큼에 따라 분배의 몫이 결정되는 자연적인 경제를 말하고 있지만, 실상 그것은 소설이나 동화에서 존재하는 이야기일 뿐이다. 실제의 소득분배 구조는 관습이나 전통 같은 문화적 요소를 포함하여 현실에 존재하는 온갖 세력과 집단들의 힘의 균형과 불균형에 의해 틀이 만들어진다고 한다. 다시 말하면 현존하는 분배 구조는 현존하는 권력 구조를 그대로 반영하고 있는 것이다. 이런 조건 하에서 설령 정부가 나서서 큰돈을 푼다고 해봐야 기존의 분배 구조에서 유리한 위치를 점한 분배 계층의 배만 불릴 뿐이다. 따라서 기존의 분배 계층 자체를 바꾸는 작업이 함께 이루어지지 않는 한 ‘소득주도성장’이 실현될 리는 없을 것이다. 가령 문재인 대통령이 공약으로 제시했던 ‘시간당 최저임금 1만 원’은 모든 국민이 바라는 일이다. 하지만 경제가 어려워 생계마저 위협 받고 있는 영세 자영업자나 소상공인들에게는 자신의 생계를 위협하는 잘못된 정책으로 보일 수 밖에 없다. 정부에서는 소득이 올라가면 경기가 살아나 모두 이익이라는 등의 말로 홍보를 하지만, 그들은 당장 폐업 후 시간당 1만 원의 알바를 한다고 주장할 것이다.

실제로 지난 9월 6일 오전 국회의원회관에서 열린 ‘문재인 정부의 중소상인 지원정책 평가와 과제 토론회’에서 신규철 한국중소상인자영업자총연합회 정책위원장은 정부의 정책에 대해 “정부에서 다양한 소상공인 지원책을 쏟아내고 있지만 체감할 만한 것이 없다. 굉장히 많은 정책이 나왔지만 종합적으로 눈에 들어오지 않는다”며 “정부 발표 내용을 보니 주로 비용지출을 절감하는 내용, 안전망을 세우는 내용으로 몰려있다”고 비판했다.

또 정부에서 발표한 카드수수료 경감, 근접출점 제한, 제로페이(소상공인 간편결제) 활성화와 같은 소상공인 부담완화 정책에 대해 신 위원장은 이러한 정책들은 비용절감을 위한 방안으로 최저임금에 인상에 따른 소상공인의 지원의 근본적인 대책이 될 수 없다는 입장을 전했다. 신 위원장은 “간단하게 생각했을 때 장사하는 사람들은 매출을 늘리는 게 기본이고 비용을 줄이는 것은 사후적인 것”이라며 “장사가 잘 되면 최저임금이 올라도 다 감당할 수 있다. 사후약방문보다는 장사가 잘 되게 하는 정책, 즉 경기부양이 필요하다. 그런데 자영업에 경기부양이라는 말을 붙이면 사람들이 자영업에 그런 얘기를 써도 되냐, 자영업이 산업이냐고 한다”며 매출을 늘리는 정책을 앞세우면서 비용절감 얘기를 했어야한다고 꼬집었다.

소득주도성장 정책은 현재 체감 효과가 미비하여 국민적인 공감대가 형성되지 않고, 야당의 집중포화를 받고 있다. 정책이 의도했던 바와는 반대로 소득 양극화가 오히려 심해지고 고용이 나빠지면서 시행 1년여 만에 진퇴양난의 위기에 빠졌다. 정부에서 정책을 통해 개선하고자 하는 저성장과 빈부 격차는 한국 경제의 가장 큰 문제다. 하지만 최저임금 인상이 가져온 자영업자·소상공인의 부담 경감 문제와 저소득층의 일자리와 소득 감소의 문제를 어떻게 해결할 것인지 의문이다.

많은 사람들이 잘못된 정책이라고 주장하는 소득주도성장 정책은 언제까지 계속되고, 또 정부에서 주장하는 효과가 언제 나타날 것인가?

만약 그렇지 않다면 누가 정치적인 책임을 질 것인가?