[시사매거진 239호=주성진 기자] 개헌은 헌법을 개정하는 것이다. 헌법의 개정이란 헌법의 규범력을 높이기 위하여 헌법에 규정된 절차에 따라 헌법의 기본적 동일성을 유지하면서 의식적으로 헌법전의 조항을 수정‧삭제 또는 증보(增補)하는 것을 말한다. 나라의 최고의 법을 만드는 것이다. 헌법을 개정하면서 누구를 위한 누구를 위해 개정하고 왜 해야 하는지 하게 되면 어떻게 되는지 대한민국 국민들에게 정확하게 인지하도록 알려야 할 것이다.

가장 먼저 벌어진 개헌 논의는 1990년 3당 합당 당시로 당시 3당의 수장이었던 노태우, 김영삼, 김종필은 합당을 하면서 기존의 대통령제를 의원내각제로 개헌할 것을 합의한 비밀 각서를 작성했다 유야무야된 일도 있었다. 이후에도 개헌 논의는 여야를 가리지 않고 법학자들 중심으로 많이 나왔으며 15대 대선에서 국민의 정부는 이른바 새정치국민회의와 자유민주연합의 ‘DJP 연합’으로 집권했고, 당시 자민련의 연합 전제가 내각제 개헌이었기에 대선에서도 이를 공약하고 있었다.

하지만 신한국당과 민주당이 1995년에 합당해서 이뤄진 한나라당이 과반을 넘는 관계로, ‘의석 빼내기’를 시도했음에도 개헌선에 한참 미달되어 16대 총선에서 연합공천 실패, 지역구 의석 축소, 비례대표제 도입 무산과 남북정상회담 발표에 따른 영남표의 결집으로 연립여당의 의석수가 과반에 미달했다. 이 전후로 두 차례 양당이 갈라서면서 개헌논의는 사실상 끝났다. 참여정부 이후로는 대통령이 주로 임기 말이 되어 국정 장악력이 떨어질 때 개헌 이슈를 들고 나와 차기 대선 주자들이 자기가 대통령되면 하겠다고 반대하고, 당선된 이후에는 국정 운영을 위해 개헌 논의를 고사시키는 패턴이 반복되어왔다. 단순히 대통령의 정치공학적 계획만은 아니어서 총선과 대선이 20년 만에 가장 가까운 시기(5개월)에 치러지는 2008년과 같은 해에 치러지는(8개월) 2012년은 사실상 대통령이나 국회의원의 임기단축 없이 선거를 치를 수 있는 기회였다. 이론적으로는 이런 시기를 다시 만나려면 최소 2028년까지 10년을 기다려야 한다.

그러다 2012년 18대 대선에서 개헌이 다시 이슈로 등장했다. 당시 박근혜 후보는 당선되면 4년 중임제로 개헌하겠다는 입장을 밝혔지만, 당선된 후 국정 추진력에 영향력을 줄 수 있음을 우려했는지 개헌 논의를 한동안 차단해왔다. 이러한 영향인지 2013년 4월 12일 여야가 개헌 논의 기구를 구성하기로 합의했으나 결국 무산되었다.

제19대 국회 내에서는 ‘개헌추진 국회의원 모임’에 절반 이상의 의원들이 소속되어 있어 개헌의 불씨는 사그라들지 않았다. 그러나 정당별로, 정파별로 유불리와 이념에 따라 추구하는 바가 조금씩 달라 합의가 잘 이루어지지 않고 있었다. 비박(친이)계 좌장인 이재오 의원이 개헌전도사를 자청하며 다시 개헌을 주장하고 나섰으나 별 논의가 진전되지 못했다. 대체적인 여야 정당의 개헌흐름은 대통령의 권한을 축소하는 이원집정부제(책임총리제)나 의원내각제 식의 분권형 개헌의 흐름으로 보여 지고 있다.

그러다가 2016년 20대 총선이 20년 만의 3당 체제로 결론나면서 개헌 논의는 재개되었다. 2016년 6월, 제20대 국회가 개원하면서 전반기 국회의장인 정세균 의장이 다시 개헌논의에 불을 지폈다. 그리고 2016년 10월 20일 정계복귀를 선언한 손학규 전 민주당 대표도 제7공화국을 언급하며 개헌론에 불을 지폈고, 이에 화답이라도 하듯 2016년 10월 24일 개헌에 부정적이던 박근혜 대통령도 임기 말이 되자 후술되어있듯 직접 개헌논의를 언급했다.

노무현 대통령 개헌담화 발언 전문

존경하는 국민여러분

정부는 오늘, 헌법 개정 시안을 발표하였습니다. 이번 개헌 시안은 대통령 4년 연임제, 그리고 대통령과 국회의원의 임기 일치를 핵심 내용으로 하고 있습니다.

장기독재를 막기 위한 대통령 5년 단임제는 시대의 변화와 민주주의 성숙에 따라 그 역사적 소명을 다했습니다. 대통령 단임제는 대통령과 여당의 책임정치를 훼손하고, 국가적 전략과제 추진의 연속성과 안정성을 저해하고 있습니다. 역대 세분의 국민 직선 대통령이 자신의 임기 중 탈당하였고, 저 역시 그 벽을 넘지 못하였습니다.

이제 4년 연임제를 통하여, 대통령과 여당이 임기 마지막까지 책임을 다하면서 국가와 국민의 미래를 개척해나가도록 해야 합니다.

또한 대통령과 국회의원의 임기 불일치에 따라 전국단위 선거가 수시로 치러지면서, 선거 때마다 ‘정권 심판론’이 제기되고 정치적 갈등과 혼란이 심화되었습니다. 이 과정에서 중대한 국가 과제 추진이 지체되거나 장애에 직면하는 일이 적지 않았습니다. 대통령과 국회의원의 임기를 일치시켜 국정 혼란과 갈등 요인을 제거하고, 대통령과 국회가 보다 책임 있게 국정에 임하도록 해야 합니다.

대통령과 국회의원의 임기불일치는 여소야대 정치구조를 만드는 주요 요인이기도 합니다. 민주주의가 확고하게 뿌리내린 오늘의 한국 현실에서, 국정을 책임지고 일하는 세력보다 반대하는 세력이 다수를 형성하는 것이 결코 바람직한 구조는 아닙니다. 변화의 속도가 국가의 성패를 좌우하는 시대에 중대한 국가적 과제와 민생 과제들이 지체되고 결론을 내리지 못하는 상태가 지속됩니다.

대통령과 국회의원의 임기를 일치시키면 ’87년 이후 일상화되고 있는 여소야대 정치구조를 극복하여 대통령과 여당이 보다 책임 있게 일하고 다음 선거에서 평가받는 정치를 만드는 데 크게 기여할 것입니다.

이번 헌법 개정 시안은 결국 국정의 책임성과 연속성, 그리고 안정성과 효율성을 제고시켜, 21세기 국가발전의 새로운 기틀을 마련하려는 것입니다.

저는 이번에 제안하는 이 개헌안이 지고지선도 아니고 완벽한 것도 아니라는 점을 잘 알고 있습니다. 우리 헌법의 보다 많은 부분에 관하여 손질이 필요하다는 점을 잘 알고 있습니다. 뿐만 아니라 권력구조에 관한 저의 소신과 반드시 일치하는 것도 아닙니다.

그럼에도 굳이 이 개헌안을 제안하는 이유는 1단계 개헌을 통해 대통령과 국회의원의 임기 불일치라는 정치적 이해 상충 요소를 해소시키지 않고는 향후 어떤 개헌 논의도 할 수 없는 정치구조 위에 있기 때문에, 1단계 개헌을 통하여 개헌의 장애요인을 제거함으로써 향후 대한민국 사회구성원 모두가 참여하고 합의하는 본격적 개헌 논의의 첫 관문을 열어 놓자는 것입니다.

정부가 발표한 헌법 개정 시안에 대해 정치권과 언론, 시민사회, 학계, 국민 여러분의 활발한 토론과 공론화를 당부 드립니다.

제가 제안한 개헌은 저의 대선 공약이었을 뿐만 아니라 2002년 한나라당 대선후보를 비롯하여 그동안 각 정당과 정치 지도자, 언론과 학계 등에서 주장하였던 것입니다. 또한 국민 여론의 60～70%가 공감하고 있는 내용입니다.

그럼에도 개헌 논의가 대선에 영향을 미칠 것이라는 막연한 불안감만으로 논의조차 거부하는 상황이 전개되고 있습니다. 모든 국가적 과제를 대선의 유불리로만 재단하는, 그야말로 정략적 행동이 나라의 대세를 장악하고 있는 비이성적인 상황에 빠져 있는 것입니다.

정치의 가장 기본적인 생명은 대의명분과 국민의 신뢰입니다. 선거에서 약속하고 국민 앞에서 계속 주장했던 의제에 대해 대통령이 제안하니까 반대하고 뒤집는 불신의 정치는 이제 극복되어야 합니다.

만약 태도와 입장을 바꾼다면 합당한 사유와 근거가 제시되어야 합니다. 자신이 한 말에 대해 책임을 지는 정치의 신뢰회복이 필요합니다. 여론을 형성하는 언론 또한 마찬가지입니다.

한나라당과 일부 언론에서는 저의 개헌 제안이 정략적이라고 주장합니다. 그러면서도 무엇이, 왜 정략적인지 아무런 근거와 이유를 제시하지 못하고 있습니다.

또한 한나라당은 개헌의 구체적 내용과 일정은 제시하지 않은 채, ‘개헌은 차기정부에서 해야 한다’는 주장만을 되풀이하고 있습니다.

차기정부에서 개헌이 성사되려면 대통령과 국회의원의 임기를 일치시키기 위해 차기 대통령의 임기를 1년 가까이 단축해야 합니다. 이런 구조 때문에 그동안 각 정당과 정치인, 많은 언론과 지식인들은, 현 대통령과 국회의원의 임기만료가 거의 일치하는 올해야말로 20년 만에 한 번 돌아오는 개헌의 적기라고 주장해왔던 것입니다.

올해를 흘려보낸다면 다시 20년을 기다려야 할 것입니다. 여론조사에 따르면 이미 절반이 넘는 국민들이 차기 정부 개헌은 불가능하다고 보고 있습니다.

저는 오늘 제 정당과 대선 후보 희망자들에게 촉구합니다. 다시 한 번 말씀드리지만, 이번 개헌은 어느 정당, 어느 정치인에게도 유불리를 따질 이유가 없습니다. 오직 나라와 국민의 미래를 위한 일이며, 다음 대통령의 책임 있는 국정운영을 위한 것입니다. 역사와 국가 발전에 대한 책임감을 갖고, 정부가 내놓은 헌법 개정 시안에 대한 진지한 논의와 대화를 촉구합니다.

한나라당은 ‘차기정부 개헌’을 주장하면서도 그 내용과 일정에 대해서는 침묵하고 있습니다. 책임 있는 공당과 정치 지도자라면, 개헌의 구체적인 내용을 제시해야 합니다. 특히 대통령과 국회의원의 임기 일치를 위해서는 차기 대통령의 임기 단축에 대한 분명한 입장을 내놓아야 할 것입니다.

또한 차기정부 개헌 추진의 구체적인 일정을 밝히는 것이 국민에 대한 도리이자 책임 있는 자세입니다.

그리고 오늘 저는 새로운 제안을 드리고자 합니다. 이 문제들에 대해 제 정당과 대선후보 희망자들이 책임 있고 실현가능한 대안을 제시한다면, 저는 제 정당 대표 및 대선후보 희망자들과 개헌의 내용과 추진 일정 등에 대해 대화하고 협상할 뜻이 있음을 밝힙니다.

각 당이 당론으로 차기 정부에서 추진할 개헌의 내용과 일정을 구체적으로 명확하게 제시하고 이것이 합의가 되거나 신뢰할 만한 대국민 공약으로 이루어진다면, 저는 개헌안 발의를 차기 정부와 국회에 넘길 용의가 있습니다.

다만, 이 합의나 공약에는 차기 대통령의 임기를 1년 가까이 단축한다는 내용이 포함되어야 할 것입니다.

이에 대한 합의가 이루어지지 않는 경우에도 지금 제가 제안한 내용의 개헌은 반드시 발의하고 통과시킨다는 것이 당론으로 분명하게 표현되어야 할 것입니다. 저의 이 제안에도 불구하고 아무런 응답이나 조치가 없을 경우에는 저는 저에게 주어진 역사적 책무를 다하기 위해 다음 임시국회에 맞춰 개헌안을 발의하도록 하겠습니다.

제 정당 및 대선후보 희망자들이 저의 제안에 대해 진지하고 책임 있게 임하여 이른 시일 내에 신뢰할 만한 대안이 국민 앞에 제시될 수 있기를 기대합니다.

감사합니다.

개헌안 국회 모든 정당 환영, 토대는 충분히 마련

문 대통령 직접 개헌안 제출 가능성 높아

2007년 노무현 대통령 때의 개헌의 경우는 4년 중임제 개헌안이 통과되어도 노무현 대통령 본인의 재출마는 불가능했으며 대통령 임기와 국회의원 임기가 모두 2008년 상반기에 끝나기 때문에 3번 안처럼 2008년 2월에 대선과 총선이 동시에 치러질 경우 현역 국회의원은 4년이라는 임기를 보장받고, 차기 대통령은 비록 임기는 1년 줄어들긴 해도 자신의 능력에 따라 중임이 가능하다는 장점이 있었다. 이 후 논의되는 개헌 내용과는 다소 거리가 있을 수도 있지만, 당시엔 그나마 큰 반대 없이 여야 상당수가 공감할 만한 수준에서 이뤄진 것이었다.

2016년 10월 11일 새누리당 김성태 의원은 2017년 4월 재보궐선거 당일 국민투표를 같이 하는 것을 목표로 개헌을 추진하자고 말했다. 그리고 이로부터 약 2주 후인 2016년 10월 24일, 개헌에 대해 줄곧 부정적인 입장을 취해오던 박근혜 대통령이 시정연설을 위해 국회의사당에서 직접 임기 내 개헌완수를 천명하며 2017년 개헌을 위해 국회에서도 준비해달라고 공식 요청했다. 이에 대해 새누리당은 매우 시기적절한 제안이었다며 환영한 반면, 더불어민주당과 국민의당은 개헌은 필요하지만 박근혜-최순실 게이트에 대한 의혹이 심화되고 있는 와중에 개헌론을 꺼내든 것은 영 좋지 않은 타이밍이라며 신중한 반응을 보였다.

하지만 개헌안이 제안된 지 채 12시간도 지나지 않아 JTBC 뉴스룸에서 특종으로 박근혜-최순실 게이트와 관련한 ‘대통령 연설문 유출 관련 물증 확보 보도’를 했고, 이른바 ‘순실개헌’으로 규정되면서 개헌논의가 거의 중단되었다. 그리고 다음날인 2016년 10월 25일 박근혜 대통령 대국민 사과가 발표되었다. 이로 인해 향후 개헌 논의는 박근혜-최순실 게이트가 좀 가라앉아야 제대로 된 논의가 시작될 수 있는 상황이었으나 문제는 박근혜대통령이 일본의 아베 총리처럼 개헌논의를 철저하게 정치적으로 악용한 것이 드러남에 따라 개헌 논의 자체를 삐딱하게 보는 시각이 증가했었다.

최순실 국정농단으로 이어진 박근혜 대통령의 탄핵으로 장미대선으로 당선된 문재인 대통령은 취임 8일 만에 개헌 의사를 밝히면서 새 정부와 국회에서 개헌 논의가 시작되는 계기가 될 것으로 보인다. 문 대통령은 대선 후보 시절에 2018년 6월 국민투표를 통해 ‘4년 중임 분권형 대통령제’로 개헌하겠다는 구상을 제시했다.

이미 대선전부터 각 정당마다 개헌논의는 줄기차게 이어졌으므로 개헌안 자체는 국회 모든 정당이 환영의 의사를 내비쳤고 따라서 토대는 충분히 마련되었다고 볼 수 있다. 다만 더불어민주당과 국민의당은 ‘5.18 정신을 새 헌법전문에 넣겠다’는 문 대통령의 발언에 찬성하는 반면 자유한국당과 바른정당 등 보수 야권정당들은 국민적 합의가 필요하다면서 신중론을 고수해 이 부분에서 쟁점이 이루어질 것으로 보이고 있다.

개헌위에서 헌법 개정안에 동일가치노동, 동일임금, 성 평등, 국가의 차별개선 노력, 공무원의 헌법준수 의무 등의 내용을 담는다는 데 뜻을 모은 것으로 확인됐다. 그리고 2월까지 특위 차원의 개헌안을 마련과 3월에 개헌안을 발의해 지방선거 직전인 5월 24일까지는 국회 본회의 의결을 거치기로 했으며 정부도 개헌 전까지 자치입법권 강화 또는 자치행정권 강화를 위한 20개 대통령령 일괄 개정안을 입법예고하고, 국무회의를 거쳐 연내 공포를 목표로 한다고 밝혔다.

그러나 개헌을 위해서는 늦어도 3월까지는 합의안이 나와야하는데 자유한국당의 반대로 그럴 가능성이 매우 낮기 때문에 이에 대해 대통령이 직접 개헌안을 제출할 가능성이 높아지고 있다. 그러나 설령 그렇다 해도 야당들이 대통령 발의 개헌에는 반대하므로 차라리 21대 총선 이후 다시 논의하는 게 낫겠다는 의견이 나오고 있다. 국민들 입장에서도 적어도 반년정도 전에는 초안이 나오거나 적어도 개략적인 개헌 논점이 나와야 찬성이든 반대든 논의라도 할 것인데 아무런 공식 발표가 없으니 개헌을 너무 얼렁뚱땅한다고 비난이 나오는 상황이다. 2018년 신년 기자회견에서 문재인 대통령이 다시 한 번 6월 지방선거 때 개헌 국민투표를 하겠다는 약속에 변함이 없음을 천명했다.

현 정부는 국민이 주인이라 천명하고 있다. 그럼 먼저 국민들에게 알리고 풀어야 할 것이다.정부는 무엇이든 공론화로서 사회적으로, 국민들에 대한 합의적 사안으로서 설득력 있게 나가야 하며 무작정 발목잡고 늘어지며 자신들의 권력과 세력 기득권 유지에만 힘쓰는 무뢰배식으로의 개헌은 발목을 잡히고 말 것이다. 개헌에 대한 구체적인 생각들이 다르다며 이해를 시키고 국민의 뜻을 맞춰야 할 것이다. 개헌은 자체부터 공론화 하여 무엇이 제일 필요한 개헌 항목이 될 수 있는지 정리부터 하는 게 필요할 것이라 보여 지며 합리적이고 장기적으로 꼭 필요한 부분으로서, 정치세력이나 특정 특권층을 위한 개헌이 아닌, 국가와 국민 모두를 위한 개헌이 될 수 있을 것이다.