이재오의 마이웨이, “개헌은 내 마지막 정치적 소신”

지난해 8.8개각으로 입각한 이재오 특임장관은 줄곧 개헌몰이에 힘을 쏟아왔다. 이 장관이 던진 개헌폭탄은 쉽게 불이 붙지 않았다. 인사청문회 파동을 시작으로 북한의 연평도 도발사건, 올해 예산안을 둘러싼 여야 대치 정국, 그리고 구제역 확산 등 굵직한 악재들이 연이어 터진 탓이다. 더구나 야당은 물론 여당 내 친박계까지 개헌을 반대하고 있어 개헌에 필요한 최소한의 동력마저 확보하지 못했으며 우군이라 할 수 있는 친이계 내부에서조차 찬반이 엇갈리는 모습을 보였다. 결국 지난 2월9일 개최한 한나라당 의원총회를 통해 개헌논의를 위한 특별기구 구성에는 일단 성공했다. 하지만 종착점이라 할 수 있는 실제 개헌성사 가능성은 여전히 안개 속에 쌓여 있는 상황이다. 이틀 동안의 의총에서 친박계가 일종의 ‘침묵시위’로 명확한 반대입장을 표명했고, 일부 중립진영의 의원들조차 부정적인 입장을 밝혔던 터라 사실상 당내 개헌논의는 별다른 돌파구를 만들어내지 못한 상황인 것이다. 

개헌 밀어붙이는 이재오, 목표는 박근혜인가

개헌을 둘러싼 당 안팎의 상황이 여의치 않음에도 불구하고 이재오 특임장관의 ‘마이웨이’는 계속되고 있다. 개헌에 찬성하는 친이계 일부를 동력으로 삼아 밀어붙이기식 세몰이에 집중하고 있는 것이다. 이 장관은 올 연말쯤이면 어떤 식으로든 결과를 볼 수 있을 것이라며 개헌추진에 대한 변함없는 의지를 밝힌 바 있다.
특히 최근에 와서는 ‘유신헌법 잔재 청산론’을 꺼내들고 박근혜 한나라당 前 대표를 직접 겨냥한 포문을 열어 젖혔다. 이를 두고 정치권 일각에서는 이 특임장관이 이번 개헌이슈를 내년 총선과 대선후보 경선까지 이어지는 정치레이스의 주요 공격루트로 활용하려는 의도라는 풀이를 내놨다.
2월9일 한나라당 개헌의총은 마치 각본이 있었던 듯 신속하게 진행됐다. 의총 첫날 민생현안 해결을 촉구하는 목소리는 김성태 의원 한 명에 불과했다. 나머지 친이계 의원들은 미리 역할 분담을 한 듯 매끄러운 발언과 토론으로 개헌의 필요성을 강조했다. 이 특임장관의 주도면밀한 사전준비가 있었음을 짐작할 수 있는 대목이다.

이는 이 특임장관이 가지고 있는 잠재력에서 기인한다는 분석이다. 그가 개헌을 추진하는 과정에서 계파를 결속해 당권장악에 성공할 경우 차기 공천에서 상당한 영향을 끼칠 수 있게 된다. 그렇게 될 경우 공천의 막후에서 영향력을 발휘하는 최강의 권력 중심에 서게 되는 셈이다. 가능성이 높아 보이지 않는 개헌론에 친이계 의원 대부분이 일치단결해 이 특임장관의 목소리에 힘을 실어주는 것도 이러한 배경이 숨어 있다는 것이다.

따라서 이 특임장관의 개헌론은 그 출발점부터 순수성을 의심받게 됐다. 개헌의 본질보다는 ‘박근혜 주저앉히기’의 일환이라는 시각이 설득력을 얻고 있기 때문이다. 이미 정운찬 前 총리가 이명박 대통령의 지원을 등에 업은 채 세종시 수정안을 밀어 붙여 박 前  대표 사냥에 나섰다가 실패한 바 있다. 이번에는 친이계의 수장 격인 이재오 특임장관이 직접 나서 개헌론을 앞세운 권력쟁탈전에 나선 셈이다.
그런데 이러한 이 특임장관의 전방위적 공세에 맞서는 박 前 대표의 방어논리가 빈약한 것이 사실이다. 이른바 ‘유신헌법 잔재 청산론’을 적극적으로 반박하기 위해서는 자신의 아버지인 박정희 前 대통령과 관련된 역사의 일부를 부정해야 하기 때문이다.

하지만 지금까지 박 前 대표가 박정희 前 대통령을 언급함에 있어서 유독 부녀지간이라는 점을 강조했다는 점에 주목할 필요가 있다. 이는 향후에 발생할 수 있는 정치적 연관성과 관련된 논란을 피해가기 위한 치밀한 사전 준비였다는 해석이 뒤따르고 있다.
이에 이 특임장관은 자신이 추진하고 있는 개헌에 대해 “그 어떤 정치적 의도도 숨어 있지 않으며, 현행 대통령 5년 단임제를 4년 중임제로 개헌하는 것이 마지막 정치적 소신”이라고 밝히고 있는 상황이다. 대통령이 가진 권한의 일부를 총리에게로 분산시켜 분권형 대통령제를 시행해야 한다는 것이다.

어쩌면 이러한 이 특임장관의 이야기가 사실일지도 모른다. 하지만 여당이 직면해 있는 상황을 고려하면 그의 진심은 별다른 의미를 가지지 못하는 형국이다. 당이 극심한 계파갈등에 시달리고 있으며, 이 특임장관과 박 前 대표는 두 계파의 수장이기 때문이다. 따라서 이 특임장관이 가진 순수성과 상관없이 개헌논란이 길어질수록 둘 사이의 긴장감은 높아질 수밖에 없는 것이다. 지난 개헌의총에서 의결된 바와 같이 향후 개헌특위가 구성된 후 본격적인 활동에 돌입하면 친이계와 친박계가 정면충돌할 가능성도 전혀 배제할 수 없는 상황이다.

집권 4년차에 꺼내든 개헌카드 가능성은 있나

한편 일각에서는 이 특임장관의 적극적인 개헌추진의 배경에 이명박 대통령의 의지가 담겨 있다는 분석이 나왔다. 지난 1월18일 이 특임장관과 친이계 의원 40여 명이 심야에 비공개로 긴급 회동을 열었고, 닷새 뒤인 23일에는 이 대통령과 한나라당 지도부가 만나 개헌에 대한 구체적인 의견을 나눴다는 소식이 전해지면서 이러한 분석이 더욱 설득력을 얻고 있다. 한 동안 잠잠한 듯 했던 개헌이슈는 공교롭게도 이 무렵부터 다시 수면 위로 부상하기 시작했다.
이명박 대통령은 이미 지난해 8.15 경축사를 통해 개헌의지를 밝힌 바 있다. 당시 이 대통령은 “급변하는 시대에 발맞춰 미래를 대비할 수 있도록 정치선진화를 추진해야 한다”며 “필요하다면 개헌도 국회에서 논의할 수 있을 것”이라고 언급했던 것이다.

만약 그 추측대로 이번 개헌논란이 이 대통령의 의지라면, 하필 집권 4년차에 이러한 카드를 꺼내든 이유는 뭘까. 이는 역대 정권에서 빠짐없이 거론되었던 개헌논의를 검토해 보는 것으로 풀이가 가능하다. 역대 정권에서도 집권 3년 차에 시작해 4년 차에서 급진전하는 ‘개헌논의 사이클’이 존재했다.
노태우 정부에서 내각제 개헌합의를 토대로 민주정의당, 통일민주당, 신민주공화당이 합당을 한 시기 역시 집권 3년차였다. 김영삼 정부 시절, 김종필 대표위원이 민주자유당을 탈당해 내각제 개헌을 목표로 자유민주연합을 창당한 시점도 집권 3년차였다. 김대중 정부 역시 집권 3년차였던 2000년 6월, 이한동 총리서리가 ‘대통령 중임제 개헌’을 제기해 개헌논란을 불러일으킨 바 있다. 노무현 정부에서는 2005년 4월, 재보궐선거에서 6석을 잃어 원내 과반수가 붕괴되자 노 대통령은 대연정 구상이 제안했다. 이에 당시 야당이었던 한나라당은 “개헌 없이는 대연정이 불가능하다”는 논리로 개헌화두를 꺼내들었다. 이렇듯 집권 3년차에 개헌이 제기되면 4년차에 접어든 후 그에 대한 논의가 활발하게 진행됐다.

그렇다면 이러한 개헌사이클이 끊임없이 반복되는 이유는 뭘까.
이는 집권 3~4년차에는 차기에 대한 논의가 본격적으로 시작되는 시기라는 점 때문이다. 정국 주도권과 선거와 연결하려는 정략적 판단에서 개헌을 활용하는 측면이 강하다는 뜻이다. 개헌은 예비 대선주자들의 이합집산 과정에서 중요한 연결고리가 되는 셈이다. 오늘날의 개헌논의 역시 이 연장선에서 파악할 수 있다. 이 특임장관이 총대를 맨 개헌론을 통해 친이계가 결속을 다지고, 국정주도권을 장악하려는 의도가 엿보이는 것이다.

하지만 이러한 개헌논의의 종착점 또한 최근의 역사를 참고해 볼 때 어렵지 않게 예측해 볼 수 있다. 개헌논의가 아무리 뜨겁게 달아올랐다 하더라도 강력한 차기 대권주자가 반대하고 나서면 언제나 흐지부지 됐기 때문이다. 2007년 1월, 노무현 前 대통령이 제안한 4년 중임제 개헌제안은 당시 유력 대권주자였던 박근혜 前 대표의 “참 나쁜 대통령”이라는 말 한마디에 흔적도 없이 사라지고 말았다. 이번 개헌논의 또한 실현 가능성이 낮다고 보는 것은 박 前 대표는 물론이고, 김문수 경기지사, 손학규 민주당 대표 등 차기 대선주자들이 일제히 부정적인 입장을 취하고 있기 때문이다.

대통령 개헌추진에 직접 나서나

홍준표 한나라당 최고위원은 2월16일 “대통령이 개헌안을 발의하면 개헌론에 적극적으로 뛰어들 용의가 있다”고 밝혔다. 그동안 홍 최고위원은 친이계 주도의 개헌에 부정적인 입장을 피력해 왔다. 이어 자유선진당 이회창 대표도 라디오 인터뷰를 통해 “이 대통령은 ‘개헌은 국회가 맡아 해봐라, 해봐서 되면 좋고 안되면 그만’이라는 태도인데 그러면 안 된다”며 “이 대통령이 발 벗고 나서 국민과 국회를 설득해야 한다”고 강조했다.

이렇듯 대통령 역할론이 대두되게 된 데에는 현재의 개헌논의가 진성을 얻지 못하고 계파의 생존 차원에서 벌어지는 정략적 논의로 비춰진다는 문제제기에서 출발했다. 차라리 대통령이 개헌시점을 19대 국회에 귀속시킨다는 전제조건을 달고 발의하면 진정성을 인정받을 수 있을 것이라는 의견도 나왔다.
하지만 현재로서는 이 대통령이 직접 개헌을 발의할 가능성은 매우 낮다. 따라서 이러한 대통령 역할론은 사실상 개헌논의를 접자는 의도로 해석되고 있다. 친이계 역시 대통령이 나서는 것은 불가능하고 말하고 있다. 개헌에 반대하고 있는 친박계와 야당의 입장을 돌려놓을 수 없을뿐더러 오히려 대통령이 나서는 순간 ‘레임덕’의 시작을 선언하는 셈이 되기 때문에 그 후폭풍을 우려하는 것이다.

이와 별도로 여권 내부에서는 개헌 논의가 친이계 단일대오 유지뿐만 아니라 향후 대선 과정에서 `보수대연합'을 위한 다목적 카드로 활용할 수 있다는 점을 주목해야 한다는 목소리도 높다. 진보진영에서 대선을 앞두고 벌써부터 연대와 단일화를 기획하고 로드맵을 짜고 있는 상황에서 보수 진영의 결집을 위해서 개헌 카드가 유용할 수 있다는 논리인 것이다.

개헌을 바라보는 각 당, 각양각색

일단 한나라당이 개헌특위를 발족시키기로 결정함에 따라 당분간 여의도 정가는 개헌정국을 피할 수 없게 됐다. 이는 권력구도의 대지진을 수반한다는 점에서 각 대선주자들의 행보도 복잡해질 전망이다.
여야는 물론 여권 내부에서조차 개헌에 대한 입장이 다르다. 크게 보자면 찬성파와 반대파로 나뉘어 있다. 하지만 같은 진영이라고 하더라도 추구하는 권력구조, 개헌 시점 등 각론에 있어서는 각양각색을 나타내고 있다. 향후에 펼쳐질 대선레이스에서 이러한 개헌문제가 각 대권주자들 간의 이합집산의 고리로 작용할 수 있음을 관측케 하는 대목이다.

개헌론의 가장 선두에 서 있는 이재오 특임장관을 제외하고, 적극적으로 개헌론을 펼치고 있는 인사는 이회창 자유선진당 대표와 정몽준 한나라당 前 대표다. 이들은 빠른 시일 내에 논의하고, 분권형 권력구도를 추구한다는 점에서 교집합을 이루고 있다. 이에 오세훈 서울시장 역시 개헌에 찬성하고 있지만, 개정된 헌법의 적용시점을 차차기 대선으로 보고 있다는 점과 4년 중임제를 내세운다는 점이 다르다.
개헌에 반대하는 여권 대선주자는 박 前 대표와 김문수 경기지사다. 박 전 대표는 1월4일 대구에서 "개헌에 대해서는 전부터 얘기했던 것"이라고 말한 뒤 줄곧 침묵을 지키고 있다. 그녀의 기존 입장은 4년 중임제이지만, 범국민적 공감대를 전제로 제시했다. 사실상 현 정부 임기 내 개헌에 부정적인 입장이라고 해석해도 무방하다.

민주당의 '빅3' 대선주자와 국민참여당의 유시민 참여정책연구원장 등은 개헌 필요성을 인정하면서도 현 시점은 아니라고 말한다. 개헌론은 여권의 국면 전환용이며, 이미 물 건너 간 이슈라고 판단하고 있다. 특히 유 원장은 “한나라당과 민주당이 ‘분권형 대통령제’를 놓고 물밑 협상을 벌이고 있다”고 주장하기도 했다.
4년 중임 대통령제를 선호한다는 점에서는 야권 대선주자들과 한나라당 내 일부 주자의 입장이 같다. 손학규 대표는 “87년 헌법의 기본 골격에는 문제가 없지만 4년 중임제를 검토할 필요가 있다”고 말해왔다. 정동영 최고위원 역시 2007년 대선주자 시절부터 4년 중임제를 꾸준히 주장했다. 정세균 최고위원과 유 원장도 4년 중임제를 선호하고 있다.    

말 많은 ‘개헌’ 현실화 되면 어떤 절차 밟나
개정안 국회 통과 후 국민투표 거쳐 확정, 대통령도 발의 가능

만약 개헌이 성사된다면 어떤 절차를 밟게 될까.
우선 헌법을 개정하기 위해서는 국회나 대통령이 개정안을 발의해 국회 의결과 국민투표를 거쳐야 한다. 국회는 물론 국민적 동의를 얻어야 하는 일인 것이다. 이는 국회 재적의원 과반수 또는 대통령이 발의할 수 있다. 그래서 현재 이 대통령은 과반의석을 가진 한나라당에서 발의해주길 바라고 있다. 한편 여당 일각에서는 대통령이 직접 발의해야 한다는 입장을 보이고 있다.

개정안이 발의되면 대통령은 20일 이상 공고해야 하며, 국회는 개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결해야 한다. 국회에서 의결되려면 재적의원 3분의2 이상이 찬성해야 한다. 현재 한나라당 의석수가 171석이므로 한나라당 단독으로는 국회 의결을 얻어낼 수 없다.
8석을 보유한 미래희망연대와 16석의 자유선진당 협조를 구하고, 무소속 의원 소수가 힘을 보태야 개헌선인 200석을 간신히 채울 수 있다. 하지만 한나라당 내에서도 개헌에 부정적인 의원들이 많아 국회 의결이 현실적으로 불가능하다. 한나라당 친박계 의원 숫자가 50여명이나 되고, 친이계 중에도 개헌에 소극적인 의원들이 적지 않기 때문이다.

만에 하나 헌법 개정안이 국회를 통과한다고 해도 국민투표라는 최종 관문을 거쳐야 한다. 이를 위해 대통령은 국회 통과 후 30일 이내에 헌법 개정안을 국민투표에 부쳐야 한다. 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자의 과반수 찬성을 얻어야 비로소 헌법 개정안이 확정된다.
국민투표까지 통과하면 대통령은 이를 즉시 공포해야 하고 효력도 바로 발효된다. 대통령은 헌법 개정에 관해서는 거부권을 행사할 수 없다.

말 많은 ‘개헌’ 현실화 되면 어떤 절차 밟나

이번 개헌논의의 핵심은 권력구조 개편에 있다. 그 출발점은 현행 5년 대통령 단임제의 문제제기에 있다. 과거 헌정사의 불행을 가져왔던 장기집권을 방지하기 위해 도입된 제도가 한국 정치사의 발전을 가로 막는 또 다른 걸림돌로 인식되고 있다는 점이 격세지감을 느끼게 한다.
대통령의 제왕적 권력을 차지하기 위한 경쟁은 무제한 투쟁으로 이어졌고, 승자 독식 상황에서 관용과 타협이 어려워지면서 결국 국민 분열의 정치를 낳았다. 또 5년 단임으로 못 박은 임기는 장기적인 국가사업을 책임 있게 추진하기에 부족할 뿐 아니라, 임기 후반만 되면 ‘레임덕 현상’이 나타나는 부작용이 있었다는 지적이다.

특히 지금까지 5년 단임제를 마치고 퇴임한 대통령들이 모두 직?간접적인 정치 보복 논란에 휩싸이며 불행한 최후를 맞는 등 현대정치사의 비극이 반복된 측면도 간과할 수 없다. 이에 대한 대안으로 권력구조의 개편을 통한 대통령 4년 중임제와 분권형 대통령제, 의원내각제 등이 제시되고 있다.
대통령 4년 중임제는 국정 운영의 효율성을 증진시킨다는 장점이 있지만 권력 집중 등 대통령제의 폐단이 장기화시킬 수 있다는 우려를 안고 있다. 이 때문에 대통령의 권력 분산을 위한 제도적 장치로 ‘부통령제’를 둘 필요가 있다는 주장이 나오기도 했다. 또한 국회의원의 장관 겸직 금지, 국회의 실질적인 입법권과 예산편성권 행사, 감사원 회계검사 기능 국회 이관 등에 대한 개헌 논의도 수반돼야 한다는 목소리도 있다.

분권형 대통령제는 대통령과 총리가 권력을 나누는 형태로, 대통령에게 외교와 국방권을, 총리에게는 국내 사안에 책임을 지게 하는 구조로 이뤄져 있다. 이는 대통령제와 의원내각제의 순기능을 결합시킨 형태다.
의원내각제는 입법부와 행정부 간 상호 절대적 의존관계에 있다. 권력 분산과 책임정치 구현이라는 장점에도, 의회의 내각 불신임과 내각의 의회 해산에 따른 정국 불안 문제가 따라온다. 아울러 각 정부 형태에 따라 대통령과 국회의원의 동시 선거 여부와 의회 내 견제를 위한 양원제 도입 여부 등도 중요 논의 대상이다. 이 밖에 사법부의 독립성 결여와 헌법재판의 불완전성도 논의되고 있다. 대법관과 헌법재판소 재판관에 대한 선출권을 국회가 갖도록 해야 한다는 것이다.